本文为辽宁省教育厅2007年度创新团队项目：“改革开放后中国农村改革若干重大政策演进及新制度安排（1978-2008）”阶段性研究成果，编号为2007T101

[摘要]“教育是民族振兴的基石”^[1]，而中国农村基础教育又是基石的基础。以十一届三中全会为临界点，认真研究改革开放后党的农村基础教育政策演进脉络，政策演进过程中的特点以及对改革开放三十年来农村基础教育进行评析，这对于社会主义新农村建设和促进社会和谐发展都有着重要的理论和现实意义。

[关键词] 改革开放    农村基础教育    政策     历史演进

1978年十一届三中全会至今，改革开放事业已经走过了30年的光辉历程。随着经济社会发展与改革，我国教育事业也经历了从恢复重建到改革的巨变。农村基础教育作为中国教育事业中一个重要组成部分，其发展程度对农村社会事业发展起着重要的作用。因此笔者在认真查阅和梳理改革开放以后农村基础教育政策的基础上，对其进行了分析和总结。

一、改革开放以来农村基础教育政策演进脉络

我国“基础教育，包括学前教育、小学教育、中学教育”^[2]。从1978年改革开放至今，农村基础教育政策的演进呈现出三个阶段。

第一阶段：1978—1985农村基础教育恢复与重建。与改革同行，中国的农村基础教育政策也随之发生着悄然变化。1977年8月8日，邓小平在科学和教育工作座谈会上《关于科学和教育的几点意见》中就明确指出“高等院校学生来源于中学，中学学生来源于小学，因此要重视中小学教育。”^[3]由此可以看出我们党对基础教育的重要性有了清醒的认识，并将要进一步地贯彻和落实下去。 1978年4月22日，邓小平在《全国教育工作会议上的讲话》中指出“要提高中小学教育的质量，按照中小学生所能接受的程度，用先进的科学知识来充实中小学的教育内容。”^[4]随后各地方十分重视中小学的教育、教学质量，并把它作为一项长期的重要任务来抓。1980年12月3日，《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》中明确规定：“在80年代，全国应基本实现普及小学教育的历史任务，有条件的地区还可以进而普及初中教育。我国的各地区经济、文化基础和其他条件的不同，对于教育普及不能搞‘一刀切’，在经济、文化基础比较好的地区可以普及初中教育，而在经济、文化基础都比较弱的地方就要努力普及小学教育。”这也是根据我国的国情所决定的，是符合客观实际的。《决定》的出台为我国基础教育发展迈出了坚实的一步，为普及义务教育打下了基础。1983年国务院发布《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》,提出在农村经济迅速发展的新形势下普及初等教育的任务和应当采取的方针、措施。为了适应经济发展的需要，在1985年5月27日，出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》，并指出：实行九年义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。政府实行宏观管理的同时，扩大学校的办学自主权。《决定》的颁行，极大地调动了地方办学的积极性，在一定程度上推动了基础教育的发展，但农村基础教育由地方负责同时也意味着教育经费将减少，农村基础教育经费的压力严重的阻碍农村基础教育事业的发展。在此阶段，农村学校的基础教育事业得到了恢复与重建，并有了初步的发展，但由于历史的局限性一些农民不具备接受教育的理念，甚至轻视教育或逃避教育也时有发生，如此一来便导致中央出台的政策与实际效果相去甚远。

第二阶段：1986—2002年启动农村基础教育全面体制改革。在前一时期我国农村基础教育实现恢复与重建阶段，但是基础教育在中国农村遇到的实际问题还需要解决，为了适应经济发展的需要， 1986年，《中华人民共和国义务教育法》将“分级办学”进一步提升到法制化地位上来,并有力地促进了农村基础教育的发展，同时也标志着我国农村基础教育政策完成了初步发展。1987年6月《国家教育委员会、财政部关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》中指出：“多渠道筹措农村办学经费，是改革农村基础教育管理体制的一项重要任务。征收教育事业费附加，……不应视为‘加重农民负担’。”^[5]如这种针对农村教育集资性质文件在农村还有许多，这里强调的只是中央文件，还有省、市、县的地方文件，共同加在农民身上，怎能不构成农民负担。因此这个时期党和政府对农村基础教育改革的方向还不是十分明确，也没有找到适合农村教育发展的道路，一切都在探索之中。1993年2月《中国教育改革和发展纲要》正式颁布，为“义务教育”提出了具体奋斗目标，即到2000年全国实现“双基”达标——在全国覆盖85％人口的地区基本普及九年制义务教育和基本扫除青壮年文盲；在《纲要》中，首次提出《纲要》首次提出素质教育的概念，中小学要由“应试教育”转向全面提高国民素质的轨道，面向全体学生，全面提高学生的思想道德、文化科学、劳动技能和身体心理素质，促进学生生动活泼地发展，办出各自的特色。1995年3月《中华人民共和国教育法》和《教师法》相继出台，为义务教育的顺利发展提供必要的法律保障。在1999年6月，江泽民在第三次全国教育工作会议上讲话时指出：“各级政府都要确保农村教育的投入，并不断加大投入的力度。国务院要继续对贫困地区发展农村义务教育给以必要的资助。”^[6]由此可见，在这个时期党和国家财政还没有能力解决农村基础教育经费问题，也只能是给予农村教育“必要的资助”，绝大部分农村地区以投入不足、教育质量低下、农民教育负担过重为突出表现,农村基础教育发展举步维艰。面对农村义务教育的严峻现实的考虑，2002年5月16日，国务院办公厅下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》；《通知》提出了“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理新体制，以“县”为主走上舞台。这一政策的颁布，明确了农村中小学教师工资由乡镇改为县级财政承担，就很大程度上缓解农村财政紧张的压力，同时也缓解农民的经济压力，但农村基础教育经费紧张这一问题还没有得到根本上的解决。

第三阶段：2002年至今在科学发展观指导下农村基础教育政策新发展。2002年中国进入了全面建设小康社会的新时期，党和政府对教育的问题也有了新的认识，对农村的基础教育政策也开始有了新的变化。在中国共产党的第十六次代表大会中指出：“教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位……继续普及九年义务教育。”这表明党中央把科教兴国的政策列为国家头等大事，国家的政策的科学性，务实性。随后在2003年9月17日国务院又颁布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，其中明确指出：“农村教育在全面建设小康社会中的重要地位，把农村教育作为教育工作的重中之重”同时规定“落实农村义务教育‘以县为主’管理体制的要求，加大投入，完善经费保障机制”还有“建立健全资助家庭经济困难学生就业制度，保管农村适龄儿童接受义务教育的权利”等。2004年，党和政府更加注重民生问题，特别是农村基础教育问题，作为全面建设小康社会中的重中之重，成为党和国家首要解决的问题。温家宝总理在政府工作报告中指出：“切实把教育放在优先发展的地位，用更大的精力、更多的财力加快教育事业的发展。实施新一轮《教育振兴行动计划》，重点加强义务教育，特别是农村教育。今年要启动西部地区‘两基’攻坚计划，到二00七年使西部地区基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲，中央财政将为此投入一百亿元。要完善农村义务教育‘以县为主’的管理体制，中央财政和省、市（地）财政要增加对贫困县义务教育的转移支付。继续实施第二期农村中小学危房改造，中央财政投入六十亿元。中央财政和地方财政还将加大投入，发展农村中小学现代远程教育。”^[7]这就充分表明了党和国家高度重视农村基础教育，实施了在以往的农村基础教育由“农民办”，改为“政府办”模式，颁布了大量的优惠政策，减轻的农民的经济负担。实行一系列的政策用以保证农村教育发展。更令人振奋的是2007年温家宝总理在《政府工作报告》中明确：“今年，要在全国农村全部免除义务教育阶段的学杂费，这将使农村1.5亿中小学生的家庭普遍减轻经济负担；继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费。要完善农村义务教育经费保障机制，不断提高保障水平。今年全国财政安排农村义务教育经费2235亿元，……同时，继续解决好城市困难家庭和农民工子女接受义务教育问题。……” ^[8]在报告中，用了大量的篇幅阐述了党和政府对农村教育的具体政策，这在历史上是第一次，这正说明了党和政府对民生问题的重视，同时也更加体现了党和政府的政策务实性。总之，十六大以来党和政府关于农村基础教育政策做出不同于前两个政策发展阶段的新的、根本性的调整。

二、农村基础教育政策演进基本特点

农村基础教育政策是我国教育政策的一个重要组成部分，总结改革开放后党的农村基础教育政策演进基本特点，可以更好的促进我国教育事业的发展，缩小我国教育地区发展不均衡性，使我国真正成为人力资源强国。纵观我国自改革开放以后，农村基础教育政策演进基本特点，可以概括为：

第一，农村基础教育由“农民办教育”逐渐转变“公共教育”。改革开放之初，中国农村由农民自己出资办教育，1986年后将“分级办学,以乡为主”的教育管理体制在实践中转化成为“县办高中,乡办初中,村办小学”的办学模式，将农村基础教育的责任转压在乡村级财政及其农民身上。其经费主要来源是农业税、教育附加、集资等，由此可见农村基础教育实际上还是“农民办教育”。 直到二十世纪九十年代中期，据统计1995年,各级财政对农村教育投入共300亿元,占农村教育总投入的50%以下;2002年,各级财政投入达到990亿元,占农村教育总投入的78%^[9]由此可见，农村基础教育开始由“农民办教育”开始逐渐向“公共教育”转变。2006年，新修订的《义务教育法》第七条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”这也说明了农村义务教育是各级政府和全社会共有的“公共产品”。

第二，制定政策的逐渐科学化。从党的十一届三中全会至今三十年时间，党和政府就对农村基础教育政策的认识是逐渐深化的，是循序渐进的科学化进程。党和政府对农村基础教育政策的科学化表现在两个方面：首先，农村基础教育政策决策科学化。党和政府把农村基础教育放在国家战略的地位，充分说明了农村基础教育的重要性。农村基础教育政策来源于实践，政策制定过程中经过无数次会议讨论后，在认为充分可行的条件下才施行，这个过程就体现了制定政策科学化。虽然说在有些地区由于历史的局限性原因，但是这也是发展中必然产生的问题。其次，农村基础教育的科学定位。“教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位。”^[10] “基础教育是发展高等教育的奠基工程”，“基础教育是提高劳动者素质的关键环节”，“基础教育是推动社会文明的基本条件”，“基础教育是覆盖全社会的重要工作”。^[11]通过党和政府的政策把农村基础教育的给予了科学的定位。同时在我们党内民主决策的过程中,同样显示出了政策制定的科学化方面。

第三，政策运行逐渐法制化。以往我们党制定的政策是出现问题以后，才针对问题制定相应的政策，从而导致我们的政策产生滞后性，同时有些时候党和政府在制定的政策与法律或其他政策之间也是存在相互抵触的地方，为了减少我们在制定政策时候本身的内在消耗，党和政府在制定农村基础教育政策的过程中，越来越注重把党政策的上升为国家意志，把政策纳入法制化的轨道。1986年，《中华人民共和国义务教育法》正式实施，它除了实现了从“基础教育”到“义务教育”的教育观念彻底更新外，还进一步把“分级办学”的教育制度“法治化”。 在这个阶段中，有了很大程度提高，但是在一些政策中缺少对农村基础教育的实践调查，使一些政策又不符合农村教育发展情况，但是从总体来讲，存在的问题是农村基础教育政策在前进中存在的问题。1995年3月，第八届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国教育法》，此后，《教师法》又相继出台，为义务教育的顺利发展和《纲要》提出的奋斗目标的实现提供法律保障。

第四，政策内容逐渐务实化。这里主要体现党和政府的农村基础教育政策与客观规律和客观事实相统一，对农村社会和谐和建设社会主义新农村等有重要作用。党和政府的农村基础教育政策演进过程中的务实性主要体现在三方面：首先，农村教育作为教育工作的重中之重。在2003年9月20日国务院又颁布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，其中明确指出：“农村教育在全面建设小康社会中的重要地位，把农村教育作为教育工作的重中之重”同时规定“落实农村义务教育‘以县为主’管理体制的要求，加大投入，完善经费保障机制”还有“建立健全资助家庭经济困难学生就业制度，保管农村适龄儿童接受义务教育的权利”等。其次，逐渐在全国农村全部免除义务教育阶段的学杂费。改革开放初期，我国的部分农村地区学校教育经费十分紧缺，为了解决这一问题，在我国农村地区开始征收“教育附加费”等费用，用以缓解农村地区教育经费紧张的问题，然而这种政策并未从根本上解决农村教育经费问题，反而在一定程度上加重了农民负担，影响农村各项事业的发展。在2007年《政府工作报告》中温家宝总理宣布：“在全国农村全部免除义务教育阶段的学杂费，这将使农村1.5亿中小学生的家庭普遍减轻经济负担；继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费。要完善农村义务教育经费保障机制，不断提高保障水平。”最后，对农村学生培养方向更加务实。改革开放之初，关于农村基础教育方向中，有过这样政策，认为农村基础教育中应该片面的增加农村应用知识和技能的内容。很显然这种政策，经过实践的检验是不符合教育发展的客观实际的。农村基教育政策应该和城市基础教育政策是一样的，都是为了培养对国家和民族栋梁，不能让农村孩子再依赖土地，单纯的学习农业技术，不能再继续搞“二元制”的教育模式了，而是应该使农村孩子与城市孩子一样，都有一个良好的受教育的环境，实现教育资源共享，使受过教育培养出来的人，能够适应社会发展，并能够真正的成为不断完善与自我发展的大写之“人”。

三、农村基础教育政策演进评析

纵观我国1978年至2008年改革开放三十年以来党的农村基础教育政策，党和政府对农村基础教育政策是在“摸着石头过河”办教育，虽然在某些具体政策中仍存在不足，但是在大的方向上是正确的。

一直以来，农村基础教育就是我国教育体系中的一块“短板”，然而这种“短板效应”深刻地制约着我国教育事业的发展，影响着中华民族整体素质的提升。经过改革开放三十年的实践发展，党和政府逐渐的认识到农村基础教育理应是全社会的“公共产品”。中国在进行现代化的关键在农村,农村实现小康的根本在教育,因此振兴农村基础教育是实现我国现代化重要前提。农村基础教育与“三农”问题紧密相连，“发展农村教育，办好农村学校，是直接关系8亿多农民切身利益，同时也关系着全民族教育事业的成败。满足广大农村人口学习需求的一件大事；是提高劳动者素质，促进农业向现代化转变，从根本上解决农业、农村和农民问题的关键所在；是加强农村精神文明建设，提高农民思想道德水平，促进农村经济社会协调发展的重大举措。”^[12]实行市场经济以来，我国的基础教育也跟着进入了市场的机制，教育资源得不到合理的分配，因此教育公平性矛盾就由显突出。为此胡锦涛总书记在十七大的报告中指出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”^[13]可见我们经历多年“教育产业化”的 迷失与阵痛之后，中国教育终于又回到了公益事业的轨道上来。在这一领域里，市场经济是苍白无力的，政府在其中有着义不容辞的责任，同时更需要全社会共同的呵护。党的教育政策逐渐认识到基础教育的公平性和公益性，是为人民大众服务的，淡化了教育中的功利性。教育的目的是为了处理好个人与自身、他人和社会的和谐关系，是为了提高民族的综合素质。实现教育的平等是人类共同的理想，也是古往今来的人们一直关注和追求的目标。

我们的党和政府一直十分重视农村基础工作，但由于历史的局限性，党和国家在制定农村基础教育政策出现了一些偏差，但是这也符合历史发展的基本规律，是全面建设小康社会时期前进中的困难。随着国家发展社会主义和谐社会和新农村建设的不断推进，农村的基础教育政策正不断的进行深化。

参考文献：

[1][13]胡锦涛.中国共产党第十七次全国代表大会报告 [N].人民日报，2007-10-16(3).

[2][11]中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编（中）[M].北京：人民出版社，1173, 1173-1174.

[3][4]《邓小平文选》第二卷[M].北京：人民出版社，1994.54，104.

[5]卓晴君.中国教育改革全书教育改革卷[M].大连：大连出版社，1992. 310.

[6]《江泽民文选》第二卷[M].北京：人民出版社，2006.333-334.

[7][12]中央文献研究室.十六大以来重要文献选编[M]北京：中央文献出版社，2005.835，1435.

[8]温家宝. 政府工作报告[N].中国教育报，2007-3-18(4).

[9]袁桂林.农村义务教育“以县为主”管理体制现状及多元化发展模式初探[J].东北师大学报(哲学社会科学版),2004(1).115-122.

[10]中央文献研究室.中共十三届四中全会以来历次全国代表大会中央全会重要文献选编[M]，北京：中央文献出版社，2002.683.

Development of Rural Elementary Education Policy after Reform and Opening

                               Ding Mingqiang

(Department of Politics and Administration, Liaoning Normal University, Liaoning, Dalian 116021)

Abstract: “Education is the cornerstone of national prosperity. ”  However the Chinese rural elementary education is the cornerstone of education. Taking the Third Plenary Session of the Eleventh Central Committee of the CPC as the critical point, this paper has researched conscientiously into the development progress and characteristics of rural elementary education after reform and opening and commented on the rural elementary education during the last thirty years. It has the theoretical and the practical sense to the construction of new socialist rural areas and the promotion of the harmoniously social development.

Keywords: reform and opening;   rural elementary education;   policy;    historical development